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【TOD進化論】新加坡如何擺脫“圈層型”擴張夢魘?

時間:2019-10-29 10:42 瀏覽量:

【TOD進化論】新加坡如何擺脫“圈層型”擴張夢魘?

 

城市,作為一個有機體,始終存在新生與衰亡、保留與淘汰、保護與發展的雙重挑戰。在“大城市病”全球蔓延的當下,以公共交通為導向的TOD發展模式,成為許多國際大都會城市的一劑“良藥”。

 

包括倫敦、紐約、東京、新加坡等城市在內,都在進行TOD模式探索。其所呈現出的集宜居、豐富、開放、有序、藝術等特性于一體的大都會生活風范,成為城市價值高地的風向標。

 

當城市從規模擴張進入精明增長階段,城市建設管理的重點也將更多地落在存量上,即城市更新、完善與保護。為此,國內各大城市也開始將目光轉向TOD模式。

 

近日,我們分赴東京、新加坡、成都,實地探訪三座城市TOD建設管理運營情況,見證這場軌道交通時代下城市發展的思想解放,探秘開發理念更新下城市運營方式的重構。

 

 

TOD(Transit-Oriented Development,以軌道交通為導向的城市發展)是什么?在新加坡,恐怕沒有人能給出標準定義。

 

作為新加坡規劃核心部門,市區重建局(Urban Redevelopment Authority, URA)執行規劃師黃玉山,嘗試用三個層次解釋這個不那么“新加坡”的概念:

 

在頂層,它是綜合的土地使用和交通規劃理念;中觀,它涉及對交通要道與戰略通道的布局;而在微觀,它將關系到如何讓一個新城或區域自給自足。

 

無論怎么解釋,都與城市規劃密切相關。當TOD這個源自歐美國家的概念染上濃重的亞洲色彩時,新加坡這座以規劃見長的國家城市,利用軌道交通為城市開拓出更大的發展空間。

 

“因為新加坡資源十分緊缺,必須通過細致規劃,保證每一寸土地得到最高效利用。”負責新城規劃的建屋發展局Housing Development Board,HDB規劃師Stephanie說。

 

在他們與URA等部門共同努力下,新加坡從靠近南部的中心地區拓展成為包含23個新城的“星群式”城市格局,軌道交通則作為“血管”,將各種資源匯聚到每個市鎮,形成高度聚集的功能中心。TOD“新加坡模式”也由此成型。

 

有效聚人、聚產的TOD理念,不僅滲入新加坡城市發展的細節,也重塑著城市風貌。

 

在此之前,新加坡曾以機動車出行為主,直到1987年才出現首條地鐵線路;而如今,在人均GDP超2.5萬美元城市中,新加坡不僅人均VKT(Vehicle Kilometers Traveled,機動車行駛公里數)最低,每年人均軌道交通行程也最長。

 

改變仍在繼續。2019年3月,新加坡對外公布總體規劃圖草案(Draft Master Plan)。市民組隊前往URA中心展廳,為公示中的新規寫下建言。其中一塊主題為“便捷與可持續交通”的展板,呈現出新加坡全新的交通藍圖——諸如Car-lite(減少用車)城市、公交與軌道優先走廊(Transit Priority Corridor)等新概念,勾勒出一個未來綠色出行和步行城市(Walkable City)的面貌

 

 

可能與其他城市不同的是,新加坡在進行包括交通在內的城市規劃時,通常是以50年甚至更長時間為考慮范疇,政府通過精細規劃、投入大量資金,為其落地給予‘兜底’。

 

 

陸路交通管理局(Land Transport Authority, LTA)戰略規劃主管麥景昇指出。

 

更值得一提的是,軌道交通在幫助新加坡成功開發新城的同時,最終的落腳點,依然是以滿足人的需求為根本遵循。

 

01 城市擴張,從“爬行”到“蛙跳”

 

“想了解新加坡的未來,要看榜鵝新城。”在解釋新加坡版TOD時,Stephanie數次提到。

 

榜鵝(Punggol)新城位于新加坡東北角,距樟宜國際機場不遠,周遭仍處于開發狀態——商業區尚待完善、榜鵝電子產業園企業還未完全入駐,但大量人流已涌入開往新城的地鐵。

 

在新加坡,類似榜鵝這樣的新城,并沒有遭遇“空城”“鬼城”命運。自1960年起,新加坡先后4次推出新城打造計劃,皆有效完成了新城重要使命——緩解與疏散新加坡中心地區過于集中的人口。

 

這種改變來得并不容易。最初,政府大興土木,通過組建HDB在離中心區域更遠的地方修建大量“組屋”,以此推動新城發展。到上世紀80年代,新加坡已經按照這種思路打造了13個新城。但數據顯示,直到1990年前后,城市人口密度才實現總體顯著下降。而這主要得益于當時三條主要地鐵線路的開通。

 

也正是從這個時期開始,新加坡短短30年的軌道交通史,開始與城市規劃“無縫銜接”。

 

“軌道交通代表的是一種綜合、集約式的規劃方式。”麥景昇指出,“土地資源稀缺是新加坡規劃的前提,要盡量把土地發展集中在地鐵線上。”

 

事實上,TOD本身就是一種層級式發展理念。所謂層級,就是為城市發展提供一些“焦點”——區域中心。新加坡在規劃時,通過這個理念使得住房、商業、公共服務等城市核心功能最大限度地集中在地鐵站周圍,并形成真正的綠色出行城市。

 

“在城市規劃中,功能是關鍵。”新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授顧清揚也表示,“軌道交通的重要之處在于,它能夠將城市不同功能連接起來,這讓城市有了合理配置功能、將功能分散布局的基礎。”

 

借助軌道交通布局,新城成功發展的更大紅利,是讓新加坡擺脫了城市“圈層型”擴張的夢魘。

 

“當城市面臨擴張需求時,大部分城市訴諸一寸土地一寸土地地向外推開,這種‘圈層型’結構,在為城市帶來集約發展紅利的同時,也引發諸多城市病。”顧清揚說,“是軌道交通讓城市擴張從‘爬行’變為‘蛙跳’。”

 

眼下,除去金融服務業最為集中、位于新加坡南側的中心地區(Central Area),在城市西、北、東三個方向各有一個區域中心,23個新城照扇形大骨架分散排布,形成類似“星群”結構。

 

這種有點有面的城市形態,也進一步推動“花園城市”形成——由于新城無需連片,新城之間原始的綠地與灘涂地資源得以保全,這不僅構成新加坡“城市綠肺”,也為市民提供了更多開敞空間。根據最新規劃,在人口密度高居全球前三的新加坡,到2030年,90%的家庭周圍400米以內將有公園。

 

綠地為,各個新城如同臟腑,軌道交通則是聯通各個器官的血管,為各類資源往來與交換搭建起暢通通道,并保障臟腑各司其職、有效運轉。

 

在這樣的體系下,新加坡的城市肌體健康且精密地成長。

 

 

02 規劃要早,過程要“留白”

 

新加坡公路占土地面積超12%,政府通過推行汽車配額制、征收上路稅等措施,直接減少了路上車輛,還通過一種電子道路計費系統ERP,對不同路段征收不同過路費,間接調整路上車輛結構。最終目標是,引導更多人從地上走進地下、搭乘地鐵。

 

在ERP設計者Menon看來,這一套系統之所以能在新加坡平穩落地,主要歸功于“提早規劃”

 

據他介紹,早在上世紀70年代,新加坡就引進ERP前身——地區許可制度(ALS)。當時,新加坡機動車保有量還不高,市民對公共交通需求旺盛。趁這一時機,政府加深了市民對于公共交通的接受度高于機動車的印象,為隨后一系列政策實施鋪路。

 

這樣提早規劃和提早預見,確保了公共交通發展的時機,但僅有時機是不夠的,還要做大量協調工作。

 

新加坡規劃的時間線以50年為基礎單位,在如此長的時間軸中,情況不可能一成不變。況且,TOD實踐中涉及部門眾多,需要協調的內容龐雜,小至各方建設進度難以匹配、大到利益沖突與博弈都時有發生。要保障具體規劃落地,需要在開發建設過程中不斷協調。比如,誕生于上世紀60年代 、始建于上世紀70年代的濱海灣,盡管已經成為世界聞名的打卡景點,但到現在仍在不斷進行新的建設與調整。

 

 

基于此,新加坡設置了一套有利于“持久戰”的架構。

 

在新加坡,幾乎很難從一個部門完整地提取關于某一項規劃的全部信息,因為所有規劃都是各部門協作完成。

 

由于同樣隸屬國家發展部,負責概念總藍圖(Concept Plan)、總體規劃圖草案與區域規劃的URA和負責具體市鎮規劃的HDB能夠有效協作。而在每一個具體市鎮規劃過程中,HDB一般會召集負責陸路交通的LTA,以及負責綠化、醫療、學校等的各政府部門相關人員組成一個委員會,由一個總規劃師牽頭,推動商討。當意見無法達成一致時,可能會請求相應部委給予意見,還有可能訴諸內閣,進行更大范圍討論。

 

一系列案例可以看出,新加坡在著眼于長遠規劃和靈活處理具體規劃細節之間的關系。

 

組屋就是一個典型的“新加坡式”規劃案例。超過80%的新加坡市民獲益于這個世界有名的公屋模式,也因此,組屋能夠有效引導人員流動,成為調整城市發展的重要工具。

 

對于待規劃的片區,HDB通常會分批次、有步驟地建造組屋。而若看單次開放房源,又通常會既包括已成熟區域,又包括新城地區。通過控制房屋供給,HDB可以幫助調整各個新城的發展步調,讓“對的時間、對的人出現在對的地點”。

 

從另一個角度來看,這也與其規劃始終要“留白”的理念一脈相承,為規劃前的充分討論和開發后的調整提供了可能性。

 

再以榜鵝新城為例,Stephanie的團隊采取的是片區式規劃思路——未開發地區將用于未來調整。盡管這些地區的輕軌站已修建完畢,但依然維持關閉狀態,直到其周邊配套完成后,才會加入運營。

 

另外一個例子是在現有開發中為未來留下“鎖眼”。據Menon介紹,在新加坡商業中心烏節路地鐵站,預留了一種叫作“敲除板”(Knock-out Panel)的結構。對于晚于地鐵站修建的購物中心或其他建筑來說,可以直接敲除這一結構,在最小化影響前提下,接入地鐵站。

 

 

03 “強政府”,不等于“弱市場”

 

因地制宜、因時制宜,讓新加坡在背靠軌道交通進行城市規劃建設時,顯得充滿動感且不失區域特色。但一切的核心,還在于以滿足人的需求為根本遵循。

 

HDB中心所在的大巴窯(Toa Payoh)地鐵站,距烏節路僅三站距離。即便是工作日下午,站前商業體中也人流如織。商業體中親民的服裝品牌、電子商品店、與通過整合路邊攤形成的“美食廣場”構成了主要業態;而在地鐵站另一側,是一個寬敞的公交集運站——這兩種功能幾乎構成了新加坡大部分社區型地鐵站的“定式”。

“TOD理念的本質是以人為本,應該是人有什么需求,就如何打造。”顧清揚指出,以地鐵站為中心打造的社區,自然需要匹配當地需求。所以并不是每個納入TOD發展的地鐵站周邊都一定是大型商場,也可能是小型商鋪集合,還可以是一個社區醫院、一所學校。

 

一個地鐵站具體應該放什么,基本上都能在規劃中找到答案,這主要源于新加坡“強政府”規劃模式。與此同時,在規劃的每個細節中,市場的聲音也很“響亮”,因為這些聲音代表的就是人的需求。

 

比如,在新城選址時,更多依靠的是供需關系科學的調研與專業計算,而非單純對交通、距離等因素的考量。每個區域中心的迅速發展,也都是立足于當地產業基礎與市民需求。

 

榜鵝新城新片區規劃中,包含了一所新學校的建設。Stephanie介紹,大部分新加坡學校都是公立學校,如果需要引進,基本上與教育局協商就可以實現。但要作出“引入學校”這個決定,則源自市場反饋的數據:

 

事實上,HDB通常會在組屋入住前15~20年就開放預定,根據預定數據獲得某一地區完整的人口畫像,并以此判斷這個區域是更需要學校還是養老機構,或其他配套的基礎設施。

 

 

 

“在進行規劃前,我們通常還會從人力資源部獲取一個地區的社會人口數據,比如工作人口占比等,我們也會與電信、交通公司合作,了解用戶移動模式、地區流量,這些都是我們進行下一步規劃的基礎。”黃玉山指出。

 

大量具體數據,讓規劃部門有了精確規劃的底氣和依據。他們甚至會詳細到規劃某個地區某個商鋪的具體用途,到底是用作發廊還是餐廳,以此保證每個社區供需基本平衡。

 

在新加坡,一種普遍認知是:強政府與市場不僅不沖突,相反,由于專業規劃團隊的存在,讓規劃能夠滿足甚至超前預測市場的需求變化,在此情況下引導市場發展,也更好地滿足人的需求。

 

 

黃玉山提到,位于海軍部(Admiralty)地鐵站附近的新型住宅形態——海軍部村莊(Kampung Admiralty),為了滿足養老需求,醫療養老機構被引入站城一體空間中。但政府只給這些機構運營者30年牌照,目的是應對將來可能出現的人口結構變化。

 

這樣做的好處是,讓運營商也能提前了解到30年后可能出現的狀況,提前做好準備。畢竟,如果他們沒有根據實際情況作出改變,也可能會面臨顧客減少、營收惡化的情況。

 

04 步行城市,打通“最后一公里”

 

然而,并不是每個城市都能效仿新加坡的高投入模式。而且,新加坡軌道交通在通達性上,依然存在改善空間。

 

在新加坡,高投入是其維持城市高水平發展的先決條件。為改善地鐵運營和提供更好服務,LTA近幾年逐漸將地鐵營運資產從SBS與SMRT兩家公司回收,以新地鐵融資框架(New Rail Financing Framework)方式,將更多主動權握在自己手上。

 

據麥景昇介紹,LTA不希望運營公司太過考慮盈利導向的運營方式,因為新加坡地鐵也開始面臨老化問題,由于顧及成本,運營公司通常不愿支付巨額費用來維修或提升相關設備和系統。目前,新加坡地鐵的目標僅僅是實現“車票收入覆蓋運營成本”。

 

即便在這種高投入情況下,新加坡軌道交通的連接性仍沒有做到盡善盡美。

 

在新加坡旅游,打車仍然是更便捷的交通方式。在新加坡生活數十年的顧清揚也承認,在“最后一公里”問題上,新加坡仍有改善空間——他每天從家到學校上班,在地鐵上花費的時間與從地鐵站走路到學校花費的時間幾乎相當。

 

根據2013年《陸路交通總體規劃》,到2030年,新加坡將力求每10戶居民中有8戶居住在距離地鐵站步行10分鐘以內的區域。與此同時,地鐵里程數將從現在的240公里增至360公里。顯而易見,這項新規劃在著手解決“最后一公里”問題的同時,也意味著新加坡需要投入更多資金。

 

造成這種問題的一個原因是,在解決到達性問題時,新加坡主要是從地鐵本身來考慮,騎行、步行系統僅是補充。盡管步行城市的目標已被寫入新一輪城市總規中,但在新加坡實際操作中,這種對路權的再分配,還處于試點階段。

 

比如,在為數不多位于主城區的試點——明古連(Bencoolen)地鐵站附近,僅一個街區采用了車道讓位于騎行與步行道的規劃,不僅前后缺乏連接,且路段內自行車與共享單車供給也有限。

 

新加坡社科院經濟學副教授Walter Edgar Theseira指出,這已經引發新加坡的反思——長期以來,新加坡只通過規劃地鐵線路來解決連通性問題,私營公交、慢行系統等方式被局限在很小的范圍內。

 

基于此,步行城市的目標對于新加坡而言,將是一個龐大工程。在現有明古連試點的礎上,新加坡還將開辟更多步行和騎行專用路徑,從而形成覆蓋全新加坡的網絡。

 

在麥景昇看來,通過打造慢行系統增加TOD輻射范圍的同時,也能在全社會強化一種新思維方式。“這是一個信心的問題。”他說,“地鐵成網后能夠產生‘網絡效應’(network effect),市民出行的第一反應就是軌道交通。由此出發,全社會在尋求發展時,會更加關注TOD這種更可持續的模式。”

 

眼下,新加坡政府也開始引入更多地產商和規劃者共同進行TOD城市開發,解決財政高投入高補貼問題,讓地產商在通盤規劃時有更大靈活性和自主權。

 

此外,新加坡還嘗試用更多方法進一步提高地鐵使用率。比如,與橫貫南北的軌道優先走廊相匹配的是,機動車道被移至地下,地面則用于公交車、自行車與行人通行。更加“行人友好”的環境下,軌道交通的重要性也會得到空前提升。

 

把軌道交通刻進城市“基因”里——這是許多與麥景昇一樣的規劃者,對新加坡未來的共同期許。


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